Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f. n. 80224030587),
presso i cui uffici domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12
per il ricevimento degli atti, fax 06.96514000 e pec
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it
Nei confronti della Regione Puglia, in persona del Presidente
della giunta regionale pro tempore, con sede in Bari al Lungomare
Nazario Sauro n. 33, per la dichiarazione della illegittimita'
costituzionale della legge della Regione Puglia del 3 ottobre 2018,
n. 48, pubblicata nel B.U.R. Puglia n. 129 del 5 ottobre 2018,
recante: «Norme a sostegno dell'accessibilita' delle aree demaniali
destinate alla libera balneazione per le persone diversamente abili»,
limitatamente all'art. 2, comma 2, lettera a).
La legge della Regione Puglia n. 48/2018, con riferimento alle
disposizioni di cui all'art. 2, comma 2, lettera a), presenta profili
di illegittimita' costituzionale e viene quindi impugnata per i
seguenti
Motivi
1) Art. 2, comma 2, lettera a) della legge della Regione Puglia n.
48/2018, per violazione degli articoli 117, primo comma, 2 e 3 della
Costituzione.
1.1. Con la legge n. 48 del 2018, la Regione Puglia ha introdotto
«Norme a sostegno dell'accessibilita' delle aree demaniali destinate
alla libera balneazione per le persone diversamente abili».
L'intervento normativo e' teso a garantire «L'accessibilita'
totale alle spiagge in concessione, a quelle libere con servizi e a
quelle pubbliche [...] con la predisposizione e la manutenzione di
percorsi idonei all'utilizzo da parte di soggetti con disabilita'»
(cosi' la relazione di accompagnamento alla proposta di legge. Atto
del Consiglio n. 673).
La legge regionale in esame e' dunque riconducibile alla materia
dei diritti delle persone con disabilita' e riguarda, in particolare,
il diritto delle persone diversamente abili alla liberta' di accesso
e fruizione delle aree demaniali destinate alla balneazione,
rientrante nell'ambito della Convenzione delle Nazioni Unite sui
diritti delle persone con disabilita', ratificata dall'Italia con la
legge del 3 marzo 2009, n. 18.
Le finalita' della legge regionale n. 48 del 2018 sono enunciate
dall'art. 1 a tenore del quale «La Regione Puglia, ai sensi dell'art.
3 della Costituzione della Repubblica italiana, dell'art. 8 della
legge 5 dicembre 1992, n. 104 (Legge-quadro per l'assistenza,
l'integrazione sodale e i diritti delle persone handicappate),
dell'art. 10 dello statuto della Regione Puglia, e dell'art. 1, comma
4, lettera c), della legge regionale 10 aprile 2015, n. 17
(Disciplina della tutela e dell'uso della costa), riconosce e
sostiene il diritto delle persone diversamente abili a una piena
integrazione nella collettivita', garantendo loro una liberta' di
accesso e fruizione delle aree demaniali destinate alla balneazione».
L'art. 2 della legge regionale in esame, dopo aver premesso, al
comma 1, che la Regione Puglia eroga incentivi alle amministrazioni
comunali per la realizzazione di interventi volti ad assicurare la
totale accessibilita' e fruibilita' delle spiagge destinate alla
libera balneazione delle persone diversamente abili, al comma 2,
lettera a), tuttavia, limita fortemente tale accessibilita',
precisando che dette amministrazioni devono «individuare almeno una
spiaggia da adibire alla fruizione delle persone diversamente abili».
La norma regionale contenuta nel comma 2, lettera a) dell'art. 2
subordina la concessione degli incentivi all'assolvimento
dell'obbligo di individuare (e quindi di destinare) «almeno una
spiaggia» adibita alla fruizione delle persone diversamente abili. La
disposizione sospettata, quindi, consente ai comuni costieri pugliesi
di ottenere gli incentivi previsti attrezzando, per la fruizione
delle persone diversamente abili, soltanto una singola spiaggia,
individuata nell'intero territorio comunale.
In tal modo, la norma censurata finisce per provocare, di fatto,
un effetto discriminante ai danni delle persone con disabilita',
limitando la possibilita' per tali soggetti di poter usufruire, al
pari degli altri, dell'accesso alle spiagge e ai luoghi turistici. In
altri termini, l'art. 2, comma 2, lettera a) della legge regionale in
commento viola le norme costituzionali in epigrafe poiche' prevede
contributi pubblici per i comuni costieri pugliesi che individuino
«almeno una spiaggia da adibire alla fruizione delle persone
diversamente abili», incentivando cosi' quei comuni ad un'attuazione
del diritto delle persone diversamente abili alla liberta' di accesso
e fruizione delle aree demaniali destinate alla balneazione talmente
limitata da apparire concretamente discriminatoria. I soggetti che il
legislatore regionale proclama di voler proteggere, invero, anziche'
poter accedere liberamente e senza particolari disagi alle spiagge
dell'intero territorio comunale, di fatto, potrebbero essere
costrette ad accedere ad un'unica spiaggia pubblica per loro
attrezzata ove finirebbero relegati, per non dire «ghettizzati», non
potendo cosi' disporre di alcuna concreta alternativa.
2.2. La disposizione regionale censurata, pertanto, contrasta con
le norme della menzionata Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti
delle persone con disabilita', ratificata dall'Italia con la legge n.
18 del 2009 (di seguito anche Convenzione), nonche' con le specifiche
disposizioni di legge a tutela dell'accessibilita' dei soggetti
disabili ai sedimi demaniali marittimi con finalita'
turistico-ricettive, recate dalla legge 5 febbraio 1992, n. 104
(«Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti
delle persone handicappate») e dal decreto del Ministro dei lavori
pubblici 14 giugno 1989, n. 236 («Prescrizioni tecniche necessarie a
garantire l'accessibilita', l'adattabilita' e la visitabilita' degli
edifici privati e di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata e
agevolata, ai fini del superamento e dell'eliminazione delle barriere
architettoniche.»).
2.2.1. Infatti, la citata Convenzione, nell'enunciare all'art. 5
il principio di «eguaglianza e non discriminazione», impone agli
Stati di «vietare ogni forma di discriminazione fondata sulla
disabilita' e garantire alle persone con disabilita' uguale ed
effettiva protezione giuridica contro ogni discriminazione qualunque
ne sia il fondamento».
L'art. 9 della Convenzione si occupa specificatamente
dell'accessibilita' stabilendo che «al fine di consentire alle
persone con disabilita' di vivere in maniera indipendente e di
partecipare pienamente a tutti gli ambiti della vita, gli Stati parti
devono prendere misure appropriate per assicurare alle persone con
disabilita', su base di eguaglianza con gli altri, l'accesso
all'ambiente fisico, ai trasporti, all'informazione e alla
comunicazione, e ad altre attrezzature e servizi aperti o offerti al
pubblico, sia nelle aree urbane che nelle aree rurali».
Inoltre, l'art. 19 della Convenzione, alle lettere b) e c),
stabilisce che le persone con disabilita' hanno diritto all'accesso
ad una serie di servizi di sostegno domiciliare, residenziale o di
comunita' impedendo che siano isolate o vittime di segregazione, e
specificatamente che i servizi e le strutture comunitarie destinate a
tutta la popolazione siano messe a disposizione, su base di
eguaglianza con gli altri, anche delle persone con disabilita' e che
siano adatti ai loro bisogni.
Infine, l'art. 30, par. 1, comma 5, lettera c) della Convenzione,
afferma il principio in base al quale deve essere assicurato alle
persone con disabilita l'accesso a luoghi sportivi, ricreativi e
turistici.
2.2.2. La norma regionale censurata, come sopra evidenziato,
contrasta altresi' con le specifiche disposizioni di legge a tutela
dell'accessibilita' dei soggetti disabili al demanio marittimo,
recate dalla legge 5 febbraio 1992, n. 104 e dal decreto del Ministro
dei lavori pubblici 14 giugno 1989, n. 236.
Infatti, l'art. 23, comma 3, della predetta legge n. 104/1992
stabilisce che «Le concessioni demaniali per gli impianti di
balneazione ed i loro rinnovi sono subordinati alla visitabilita'
degli impianti ai sensi del decreto del Ministro dei lavori pubblici
14 giugno 1989, n. 236, di attuazione della legge 9 gennaio 1989, n.
13, e all'effettiva possibilita' di accesso al mare delle persone
handicappate.».
La norma statale, nel prevedere che le strutture balneari in
concessione devono assicurare la loro piena visitabilita' e l'accesso
al mare anche alle persone diversamente abili, conferma la
prioritaria necessita' di garantire anche a costoro la libera
fruizione dei beni del demanio marittimo e del mare territoriale, che
non pare possa essere disattesa dalle regioni. La legge regionale
pugliese 10 aprile 2015, n. 17, infatti, conforma l'azione regionale
ai predetti principi.
Il decreto del Ministro dei lavori pubblici 14 giugno 1989, n.
236, dal canto suo, detta le prescrizioni tecniche necessarie per
favorire il superamento e l'eliminazione delle barriere
architettoniche negli edifici privati e contempla, nello specifico,
all'art. 5 i criteri di progettazione atti a garantire (anche) la
visitabilita' degli impianti di balneazione, per effetto del rinvio
contenuto nel citato comma 3 dell'art. 23 legge n. 104/1992.
La norma censurata, tuttavia, nel riconoscere incentivi a
beneficio dei comuni che adibiscano «almeno una spiaggia» alla
fruizione delle persone diversamente abili, favorisce un'azione
amministrativa che non assicura a questi ultimi la completa
accessibilita' e la fruizione delle aree demaniali destinate alla
balneazione. Si tratta, pertanto, di una scelta legislativa che e'
suscettibile di creare ostacolo alla piena esplicazione del diritto
garantito alle persone diversamente abili, anche dalla legge
nazionale, risolvendosi cosi' in una irragionevole diseguaglianza.
Non va dimenticato, del resto, che codesta Ecc.ma Corte, ritiene
che le disposizioni in materia di accessibilita' e di superamento
delle barriere architettoniche attengono alla «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali» (LEP), di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione, che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale (sentenza n. 272 del 2016).
Pertanto, la disposizione censurata, stabilendo che le
amministrazioni comunali debbano attrezzare «almeno una spiaggia» da
adibire alla fruizione delle persone diversamente abili si pone in
contrasto sia con le norme della Convenzione sopra menzionate sia con
la normativa statale citata: in primo luogo, con riferimento alla
necessita' di impedire isolamento e discriminazione, e poi riguardo
all'obiettivo di rendere fruibili tali strutture comunitarie su una
base di eguaglianza con gli altri. Essa infatti, lungi
dall'apprestare una tutela aggiuntiva in favore delle persone con
disabilita', limita e vanifica la ratio perseguita dai legislatore
regionale e nazionale in merito al superamento delle barriere
architettoniche. Il tutto con evidente limitazione delle liberta' di
movimento e fruizione dei luoghi turistico ricreativi, in aperta
violazione con il principio di accessibilita', cosi' come sancito in
piu' parti dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle
persone con disabilita' e dalla normativa statale vigente sopra
richiamata.
3. I rilievi che precedono trovano conferma nella giurisprudenza
di codesta Ecc.ma Corte.
In particolare, con le sentenze nn. 348 e 349 del 2007, e' stata
ribadita la superiorita' gerarchica delle norme di rango
internazionale che, al pari del diritto comunitario, rappresentano un
parametro interposto di costituzionalita' anche per le leggi
regionali. Secondo tali sentenze infatti l'art. 117, primo comma,
della Costituzione, condiziona l'esercizio della potesta' legislativa
dello Stato e delle regioni al rispetto degli obblighi
internazionali, tra i quali indubbiamente rientrano quelli derivanti
dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con
disabilita'.
Di recente, codesta Ecc.ma Corte ha escluso l'idoneita' della
Convenzione OIL n. 158 del 1982 sul licenziamento, a integrare il
parametro dell'art. 117, primo comma, della Costituzione in quanto la
norma costituzionale fa riferimento al rispetto dei «vincoli»
derivanti dagli «obblighi internazionali» e la predetta convenzione
non e' stata ratificata dall'Italia (sentenza n. 194 del 2018). Al
contrario, la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle
persone con disabilita' e' stata ratificata con legge n. 18/2009.
Infatti, codesta Ecc.ma Corte ha ritenuto che da tale Convenzione
nascono obblighi internazionali per lo Stato e ha peraltro «rilevato
come il principio del necessario rispetto, da parte dei legislatori
interni, dei vincoli derivanti "dall'adesione ad una Convenzione
internazionale ... si configura alla stregua, per cosi' dire, di
"obblighi di risultato": gli strumenti pattizi si limitano, infatti,
ordinariamente, a tracciare determinati obiettivi riservando agli
Stati aderenti il compito di individuare in concreto - in relazione
alle specificita' dei singoli ordinamenti e al correlativo e
indiscusso margine di discrezionalita' normativa - i mezzi ed i modi
necessari a darvi attuazione».
Piu' in particolare, con la sentenza n. 2 del 2016 e' stato
chiarito che Convenzione di cui si tratta «si limita, secondo la
propria natura, a consacrare una serie di importanti principi, tutti
coerentemente tesi a realizzare le finalita' tracciate dalle Parti
contraenti e paradigmaticamente sintetizzate, all'art. 1,
nell'enunciazione dello scopo di «promuovere, proteggere e garantire
il pieno ed uguale godimento di tutti i diritti umani e di tutte le
liberta' fondamentali da parte delle persone con disabilita', e
promuovere il rispetto per la loro intrinseca dignita'». Il nucleo
della Convenzione ruota, cosi', essenzialmente, intorno all'avvertita
esigenza di conformare i vari ordinamenti interni in chiave non gia'
meramente protettiva delle persone con disabilita', ma piuttosto in
una prospettiva dinamica e promozionale, volta a garantire a ciascuna
di esse la piu' efficace non discriminazione, non solo sul piano
formale ma su quello delle effettive condizioni di esistenza:
attraverso, cioe', anzitutto, il pieno e integrale riconoscimento di
diritti e di tutele che, in quanto fondamentali, non possono non
essere adeguate alla dignita' di qualsiasi persona in quanto tale, ma
anche attraverso la predisposizione di misure idonee a compensare,
per quanto possibile, e nelle forme piu' compatibili, la condizione
di chi si trovi cosi' particolarmente svantaggiato.».
Pertanto, l'art. 2, comma 2, lettera a) della legge regionale n.
48 del 2018, ponendosi in contrasto con le menzionate norme della
Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con
disabilita', ratificata dall'Italia con la legge n. 18 del 3 marzo
2009, nonche' con la specifica disposizione contenuta nell'art. 23,
comma 3, della predetta legge n. 104/1992, viola l'art. 117, primo
comma, della Costituzione, nella parte in cui dispone che la potesta'
legislativa e' esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto
degli obblighi internazionali. La norma censurata, per le ragioni
sopra indicate, viola altresi' i principi di uguaglianza e di
ragionevolezza di cui agli articoli 2 e 3 della Costituzione.
L'art. 2, comma 2, lettera a), nel riconoscere ai comuni costieri
pugliesi i benefici economici previsti, attrezzando per la fruizione
delle persone diversamente abili soltanto una singola spiaggia,
individuata nell'intero territorio comunale, incentiva quei comuni ad
assolvere, in misura parziale e insoddisfacente, all'obbligo di
garantire alle persone diversamente abili la liberta' di accesso e
fruizione delle aree demaniali destinate alla balneazione e crea,
inevitabilmente, una irragionevole discriminazione a detrimento di
quelle persone che incontrano un ostacolo ingiustificato per la piena
realizzazione del loro diritto.